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| 关于防空地下室易地建设费征缴行政性与法定性的思考 | | 来源：周村区人防办 曲庆霞 日期：2008-8-6 | 防空地下室易地建设费（以下简称易地建设费）是人民防空主管部门凭借国家行政权，依照法律向行政相对人强制性、无偿征集的行政行为。在按“造价”征缴的新形势下，易地建设费的征缴工作，应准确把握好易地建设费的行政性和法定性。
一、法定性是易地建设费征缴工作的根本
《人民防空法》（以下简称《人防法》）第二十二条 “城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”和《山东省实施〈人民防空法〉办法》（以下简称《办法》）第十六条第一款“城市新建民用建筑，建设单位应按国家规定修建防空地下室；不宜修建的，必须报人民防空主管部门批准，并按规定缴纳易地建设费，由人民防空主管部门组织易地建设”的规定，其法定性是不言而喻的，是保障防空地下室建设不受特殊情况干扰，实现人防工程建设与城市建设同步发展。《人防法》颁布实施十年来，各地执行情况看，易地建设费的征缴工作，普遍侧重其行政性，而偏废其法定性，这不但造成防空地下室建设与城市建设不匹配，而且导致大量国有人防建设资金流失，究其原因，主要有以下几个方面。
（一）易地建设征缴政策不到位
在今年全省新收费标准出台前，在执行易地建设费法定性上不到位，按规定征集的人防工程建设资金，远远低于防空地下室的造价，不仅使人防行政主管部门无法有效实施防空地下室易地建设，而且在执行上有失其法定性的公平、公正原则。同样是履行法定义务，严格按法定性要求建设防空地下室的，不但提高了建设成本，而且延长了工期，同时降低了投资的回报率。反之，又省时，又有利可图。由于征缴政策的不到位，大大削弱了易地建设费征缴的法定性。
（二）易地建设费征缴主体的多元化
两部法律实施的过程，也是易地建设费征缴主体由多元化向单一化过度的过程，即建设单位由用房主体向房地产开发商主体的转变过程，换句话讲，由“自建”向“购置”的过程。在征缴政策不到位的情况下，“自建”工程的福利性，加上各种行政干扰，防空地下室建设变通为易地建设费的征缴，进而将易地建设费演变成为一般性的事业收费，减、免现象带有普遍性，甚至出现了拒缴、抗缴现象，这种现象长期得不到有效遏制，造成大量国有人防工程建设资金被当作“福利”和“利润”流失掉，易地建设费的法定性得不到全面落实，严重损害了人防部门的形象和人防法律的尊严。
（三）易地建设费的行政性在执行中机制不健全
《办法》第十六第二款“结合民用修建防空地下室工作，由人民防空主管部门管理。对应建防空地下室的建设项目，未经人民防空主管部门审核同意，规划、建设、公安、消防等部门不得办理有关手续”和第十七条“易地建设费具体征收，由省人民政府规定”，明确了易地建设费的行政性。根据工程建设项目的报审流程，新建民用建筑在项目立项时一并制定防空地下室项目，特殊情况不宜建设的，通过足额交纳易地建设费的形式履行法定义务，易地建设征缴的行政性，其目的是便于易地建设费法定性操作。在部门间协作机制不健全，执行上各自为政，导致人防部门在易地建设费征缴中只有处罚权，没有制约权，无形之中增大了易地建设费征缴工作的难度，造成人防部门“孤军”作战的格局，形成了“追讨”模式。在社会上形成了人防部门就是收费部门的模糊认识，这一现象已成为制约人防事业发展的瓶颈问题。
二、行政性是易地建设费征缴工作获取成果的保证
易地建设费征缴的行政性，决定了征缴工作的轴心在党政机关。近年来，我区易地建设费征缴金额之所以成倍增长，并呈现出了良好发展势头。其根本做法，就是开创性地做好行政性这篇文章。
（一）领导重视是做好易地建设费征缴工作的关健
任何工作的健康发展都离不开领导的关心和支持，易地建设费征缴工作也不例外。多年来，我们始终把易地建设费征缴的行政性放在突出位置。一是改善执法条件。近三年，我办先后购置了三辆公务用车，全力保障易地建设费征缴工作，改变了过去骑自行车开展征缴工作的尴尬局面，条件的改善，不仅提高了人防部门的形象，最重要的是激发征缴人员的主观能力性，促进了征缴工作的开展。二是谋求政策支持。做好经常性汇报工作，争取领导的理解与支持，区政府先后印发周政发〔2004〕321号、周政字〔2007〕20号、周政办发〔2007〕31号三个有关征缴工作的文件，区委、区政府领导对人防工作非常重视，经常听取区人防办工作汇报，并就如何开展工作提出具体要求，这不仅极大地促进了征缴工作的开展，还营造了了解人防、关心人防、支持人防的良好社会氛围。
（二）部门团结协作是易地建设费征缴工作的保证
多年来，我办充分利用各种机会和场合，在加强易地建设费法定性宣传的同时，不断与建设口各部门加强沟通和交流，得到了有关部门的理解与支持。目前，已初步形成了联审联批把关制约机制，尽管还达不到法定性要求，但基本改变了“追讨”模式，解决了拒缴、抗缴问题。随着征缴政策的不断完善和工作的不断深入，我们坚信，实现易地建设费法定性征缴模式的目标已经不远了。
（三）做好服务是易地建设费征缴工作的保障
在易地建设费的征缴过程中，坚持以人为本的科学发展观，循序渐进地做好征缴工作，在扭转了拒缴、逃缴局面的同时，开创和谐征缴环境。一方面，主动做好易地建设费法定性宣传。通过召开房地产企业法人座谈会、放下架子平等沟通、积极维护企业的合法权益等举措，得到了理解与信任。另一方面，积极主动的做好服务工作。通过送资料上门、送信息上门、送手续上门等服务活动，付出的是劳动，得到的是尊重、是支持。改变了“门难进、脸难看、人难见、事难办”的征缴局面，构造了和谐执法环境。
三、法定性是易地建设费征缴工作不断发展的动力
依法行政是实施依法治国方略、建设社会主义法制国家的必然要求，在大力建设法制政府的趋势下，易地建设费按造价征缴政策的出台，标志着征缴工作进入了新的阶段。人防部门面对新形势、新任务、新要求，必须以科学发展观为指导，加强人防易地建设费征缴工作法定性和行政性环境建设。
（一）积极做好“轴心”的宣传
多年执法和宣传工作的开展，为新征缴政策的贯彻执行打下了基础，但易地建设费征缴行政性的宣传不能松懈。党政机关是执行好、落实好征缴政策的“轴心”，只有做好“轴心”的宣传，“外行”才能变成“内行”，才能健全完善联审联批、相互监督、共同把关的长效制约机制，才能改变“孤军”作战局面，这是实现易地建设费征缴法定性目标的根本，必须着力打造部门协同、市区协作、军政一心、左右同向，充分发挥“轴心”作用，深入贯彻落实易地建设费征缴工作的行政性和法定性。
（二）加强执法队伍建设
以人为本，是科学发展观的核心内容，只有充分发挥执法队伍的作用，才能实现征缴工作的新突破。首先要加强执法队伍的思想建设。就是要坚持用正确的思想武装人，把“三个代表”重要思想和科学发展观贯穿于征缴工作的始终，只有这样人防建设才能又好又快发展。其次要加强执法队伍的专业培训。由于我办没有设置专门的执法科室，工作人员身兼数职，年龄偏大，专业性不强的问题短期内得不到改观，要有针对性地、有计划地加强执法人员的系统培训，通过走出去、请进来的办法，吸纳新理念、学习新方法、掌握新技能，在加强执法资格认定考核的同时，积极做好人才的引进工作，提高执法队伍的专业素质。再次，要健全完善市、区联合执法机制，提高执法成效。
（三）要强化征缴监督
依法行政，是对人防、规划、建设等部门及其公职人员的法定要求，是“治”官不是“治”民。只有管住了行政性，才会保障法定性，不失公正、公平。因此，强化执法权、审批权监督和制约，是征缴工作的关健。一要严把审批关，形成审批、征缴工作相互独立、相互监督、相互制约的征缴格局。二要积极做好现代化审批网络建设，建设好市和区功能齐全、信息共享、监督有力的长效行政审批机制。三要做好易地建设费的财务管理，要不断提高易地建设费法定性的认识，实行收支两条线，着力解决好“用途”的多样性，堵住挪用、统筹等漏洞，扭转年年收钱不见钱的困难局面。四要积极参与城市基础建设，充分利用“结建”政策，积极投资地下停车场、地下仓储、城市地下农贸集市等基础设施，不失为贯彻征缴工作法定性的善意之举，必将名利双收。
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