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| 加快推进人民防空向民防体制转变 为全面构建和谐淄博提供安全保障 | | 来源：市人防办综合科 杨蕾 日期：2008-8-6 | 上世纪90年代起，我国部分省市开始将原先仅用作战时防空袭的人防部门扩大为战时防空、平时防灾双重职能的民防机构。目前,已有近100个地级市实行了民防体制，收到了很好的效益。2006年10月,省人防办加挂山东省民防局的牌子，向防空、防灾相结合的民防体制迈出了实质性的一步。2007年全省人防（民防）工作会议对市及区县人防办加挂民防局牌子的工作作出了明确部署，为推动我市人民防空由单一的防空职能向防空防灾双重职能的转变，在防灾救灾中发挥应有作用，本文结合实际，就加快推进人防向民防体制转变等问题谈几点认识。
一、淄博市城市灾害管理体制的现状
淄博市和其他城市一样，目前基本上仍实行分灾种、分部门、分行业的单一灾害管理模式。灾害的监测、预报、组织指挥、综合协调等由各专业部门分别承担的。这种单项灾害管理的模式，具有专业对口、容易协调、便于集中力量处置某种灾害和突发事故等优势，曾经在处理灾害事件中发挥过积极作用，但其也存在着严重的弊端。一是“分散型”的指挥体制，缺乏体制保障。由于没有一个综合性的领导机构及其常设办事机构，跨行业协调难度大，不能适应防灾、救灾统一协调、快速反应的要求。二是“单一型”的组织指挥体制难以适应处置现代条件下突发性、高难度、复合型灾害事故的需要。如地震、火灾以及化学泄漏污染等灾害虽然设有专门的管理机构，但这些机构的组织指挥和专业抢救队伍自成体系，各自作战,缺少综合协调功能，难以形成应急救援的整体合力。三是分散管理、自成体系，往往会造成重复建设、资源浪费。如：人防、地震等部门分别建设了指挥中心，但又未实现互联互通、资源共享，造成了新的浪费。
二、 坚定信心，正确面对人防向民防转变的挑战
当前，在推进我市人防向民防转变进程中存在一些不容忽视的问题：
一是传统观念制约人防向民防的转变。人防部门长期以来主要担负着战时防空袭的战备任务，现在要让人防部门参与城市防灾救灾工作，在大多数人看来，名不正言不顺。即使是在人防部门内部，多数人对人防向民防转变，推进防空防灾一体化建设也没有充分的思想准备，再加上人防部门现有体制不顺，自身介人防灾工作的能力有一定的局限，于是出现了人防部门的一些同志存在思想上准备不够充分、工作中不够积极主动的问题。
二是缺乏具有权威性的民防理论体系。与国外日臻成熟的民防相比，我国民防还是个新生事物，正处于不断向深度和广度发展的时期，迫切需要民防理论的科学指导。但多年来，我们对人防与经济建设协调发展、与城市建设相结合的理论总结较少，民防发展并没有形成理论体系。特别是究竟什么是民防、民防的权责是什么、如何建设我国民防体系等方面存在着理论界定不清，思想认识模糊的问题，这就很难为人防向民防转变提供有力的指导。
三是缺乏支撑民防发展的法规体系。早在30、40年代，英国、丹麦、比利时、瑞典等国就制定了民防法。此后，美国、挪威、法国、瑞士等国相继颁布民防法，并不断修改完善。其中不少国家还根据民防法，制定了具体的民防法令和条例。如法国自1959年以来，陆续制定了《民事保护防务部队法》等40多个有关民防的法规；瑞典从国家到市政区都有一套比较完整的民防法规，除民防法外，还有人员掩蔽、救护、训练等17种专门法规，有效地推进了民防事业的发展。 而我国的民防法律尚处于空白阶段，虽然国家人防法明确了人防机构的综合协调职能，但对人防部门参加防灾救灾，尚缺乏相应法律法规的指导和保障。
四是缺乏适应民防发展的体制保障。国外民防发展的成功经验表明，推动民防工作向深度和广度发展，关键是要落实到体制上来。如：法国民防实行中央和地方两级组织指挥体制，内政部所属的民防与民事安全局是全国民防工作的最高行政领导机构，负责制定民防政策、救援方案，协调各地区救援工作等民防事务。美国也成立了联邦政府联邦紧急管理署领导民防工作，并将民防系统划分为10个区，区设区民防主任、洲设洲民防主任、地方设民防监督官，有效开展了民防工作。然而，我国民防普遍实行以人防为基础一套人马两块牌子的体制，以及实行政府、军队双轨领导体制，明显存在着机构缺失的先天不足。目前，部分省市两级基本建立了民防机构，但国家至今未建立民防机构，使得民防工作各自为政，难成体系。中央９号文件提出“防空防灾一体化”建设已有六年了，但对从国家到地方政府的民防管理体制、民防承担的任务等等都没能予以明确，这就使我们推进防空防灾一体化建设缺少了大背景的支撑。2005年1月，国务院常务会议审议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，从国家到省市政府普遍成立了应急管理办公室（与政府办公厅总值班室一个机构两块牌子）来负责突发公共事件的综合协调和应对工作。这样，民防机构在构建城市综合减灾体系中的定位就发难以明确。
三、加快推进人防向民防体制转变的必要性
首先，加快推进人防向民防转变是我市经济社会发展的需要。我市地处鲁中，是重要的化工、冶金、制药工业基地，经济发达、科技进步、人口稠密。一旦发生城市灾害、工业事故，危害极大。另外，地质地形复杂，自然灾害相对较多，突发意外事故也时有发生，城市防灾救灾任务十分艰巨。进一步规范和强化城市民防工作，提高城市应对灾害和突发事件的应急处置能力事关重大，加快人防向民防转变已经成为探索构建新型危机管理体制的需要。随着城市化进程的迅速发展以及各类社会公共突发事件的不断涌现，强化政府危机管理职能，建立新型危机管理体制，完善社会应急救援体系已迫在眉睫。实行民防体制，充分利用我市人防指挥平台、警报设施、防护工程、专业队伍等战备资源，使其在平时防灾救灾和应急救援中发挥服务保障作用，有利于把防空抗毁与防灾救援工作结合起来，建立起综合协调、权威高效的政府救灾体制；有利于建立平战兼容、精干高效的指挥体系和信息平台；有利于政府对紧急突发事件的处置，并提供及时、高效的社会公共安全服务，同时可有效减少政府在这方面的重复建设和投入。
其次，加快推进人防向民防转变是新时期人防建设改革和发展的需要。人防向民防转变，实行人防总体平战结合，就是要在不打仗的情况下，充分利用人防的组织指挥体系、通信报警体系、工程防护体系和专业救援队伍，在平时的防灾救灾中发挥应有的作用，以减轻灾害事故对社会和人民生命财产安全造成的损失。战时防空和平时防灾二者相辅相成、相互促进，加强防空防灾一体化建设，有利于高效利用人防资源，有利于锻炼提高人防队伍平时应急、战时应战的能力。从近年爆发的科索沃战争、伊拉克战争分析，现代信息化条件下的空袭作战，不仅打击对方的军事目标，更主要是打击对方的重要经济目标，特别是打击城市供电、供水、能源、交通、通信等城市“生命线”工程，以及容易造成次生灾害的石油、化工、核能等设施。这就要求人防部门必须具备超强的组织指挥能力，平战转换能力、情报预警能力和快速消除空袭后果的能力。加快推进人防向民防转变，加强防空防灾一体化建设，有利于高效利用人防资源，有利于锻炼提高人防队伍平时应急、战时应战的能力。通过平时大量防灾救灾的实践，使人防各方面得到近似实战的锻炼，同时为完成战时防空袭斗争任务打下了坚实的基础。
第三，加快推进人防向民防转变是扩大改革开放，加速与国际民防接轨的需要。目前，世界上已有100多个国家和地区建立了民防组织。实行人防向民防转变，便于参与国际民防组织活动，学习和借鉴国外民防发展的先进经验;便于增加国际间的信赖，消除疑虑，加强交流与合作；便于谋求国际民防援助，提高自身防灾救灾水平；便于外商投资开发城市地下空间，增强城市的整体防护能力。
四、我市加快推进人防向民防体制转变的可行性
我市人防经过几十年的建设，人防部门拥有雄厚的民防资源。构建了人防重点区域监控系统，对××重要目标进行全天候监控，随时可为防灾救灾服务。三是我市构建了初具规模的地下防护工程体系，为防范和减轻灾害奠定了物质基础。四是结合防空防灾方案，确定了重点防护目标，并组建了多支人防专业队伍，并按照“两防一体化”的要求，适时开展了演练，应急救援能力不断提高。
五、我市加快推进人防向民防体制转变的几点建议
应急体系的建立和完善是一项系统工程，需要以各级政府及有关政府部门为主体，以各地情况为依据，以科学理论为指导，以专项公共资源的配置、整合为手段，以社会力量为依托，以提高应急处置的能力和效率为目标，坚持预防为主，常抓不懈、稳步推进。结合我市民防建设的现状和需求，以及国内其他城市的经验，我市加快推进人防向民防转变，应在以下几个方面下功夫。
一是建立全市性的民防体制。构建一个高效、快捷的民防体制，是民防工作的核心。人防向民防转变，要根据我国国情和我市的实际情况，不能脱离现状。按照平战结合、防救结合、统一领导、分级管理的原则，我市应建立起市委、市政府统一领导指挥，民防部门负责综合协调，各有关部门分工协作，对重特大灾害和突发事件实行综合预防和联合救援，战时防空与平时防灾一体化的民防体制。鉴于国外民防的一些职能，在我国被分散在各个相关部门。所以，现在不可能将分散在各个相关部门的职能统统收回来，千万不能设想把119、122等等职能收进人防门下，而应该采取借鸡生蛋的方式，借助别人的力量来办民防的事，这也是当前实现人防向民防转变最合适的方式。即参照省民防局的模式，为市人防办加挂民防局的牌子，并增加配合有关部门编制抗灾救灾规划和突发性事件应急预案，以及利用人防系统现有技术平台、资源和设施，参与防灾救灾和突发性事件应急处理等方面的相应职能。另外，鉴于其他城市民防建设的经验教训，民防局只能是作为市政府领导下的灾害管理常设机构，其职能是负责处理防空防灾日常事务工作，发挥综合协调，相关的组织管理及通信保障等作用，其综合协调应是工作层面的协调而非领导指挥层面的协调。如果民防局直接介入具体的抢险救灾工作，自己组织特种抢险救灾专业队，城市灾害管理工作又会回到各自为战、自成体系、形不成合力，低层次管理的老路上去，弊多利少。
二是拟制出台科学的民防法规。依法行政是政府工作的基本要求。在防灾减灾领域，我国的法律尚不完备。目前国家虽已制定了防火、防洪、防空和防地震等一些法律，但是这些法律只涉及单一灾种的应急处置和管理，较难适应城市综合防灾减灾的现实需要。制定统揽民防工作全局的法律已是依法治灾的迫切需要。为了适应综合减灾、加强应急管理的现实需要，我们应在职权范围内，尽快制定出台地方性法规《淄博市民防条例》，以法律法规的形式明确政府职责，促进综合减灾和应急管理工作。
三是加大面向社会的防空防灾教育培训力度。抓好防空防灾教育培训，增强广大干部群众的国防观念和防灾意识，并使之掌握人民防空和防灾的基本知识和防护技能，是推进人防向民防的基础和前提。在教育对象上，由过去单一的面向初中生教育转变为面向社会公众；在教育内容上，由过去单一的人防知识教育转变为制度化、规范化、系列化的以公共安全为主要内容的综合性教育，对全民特别是城市居民开展国防观念、人民防空知识和防灾救灾、自救互救技能等多方面的教育；在宣传教育的方式方法上，实行经常教育与集中教育、普及教育与重点教育、理论教育与技能教育相结合，增强宣传教育的效果，努力提高市民的防灾救灾意识和自救互救能力。
四是整合城市防灾救灾资源。一是要加速人防应急指挥平台的建设。以市人防指挥中心为综合信息平台，与各相关救援单位实现计算机联网，建立起跨部门、多手段的应急指挥系统，实现信息互通，资源共享，确保市委、市政府领导的决策能够迅速下达，实现上情下达，下情上报，保证指挥协调功能的圆满实现。二是要制定、修订好各种应急救援预案。特别是要完善公共突发事件和防灾救灾应急处置的各种联动措施、处置程序以及各种保障措施，使社会各种救援力量在统一的指挥下，真正形成一整套指挥集中统一、结构完整配套、功能全面详尽、反应灵敏可靠、运转及时高效的应急机制。三是要加强人防专业队伍建设。加快救援资源整合，依托建工、电信、化工、环保等相关部门和企业，组建若干个紧急救援专业抢险队，建立分工明确、责任到位、优势互补的应急救援系统，一旦发生重大特大灾害事故，就能够及时受理、科学调度、果断决策、快速反应，把损失减少到最低，为全面建设“和谐淄博”提供保障。
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